Omgevingswet ondermijnt circulariteit bouwgrondstoffen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zal er ook een aangepaste Regeling bodemkwaliteit van kracht zijn. Hierin zijn enkele nieuwe regels opgenomen, die voor bouwstofproducenten een flinke extra belasting kunnen geven. In dit artikel lichten we er enkele toe.

Het huidige Besluit bodemkwaliteit wordt bij invoering van de Omgevingswet ontmanteld. De Regeling bodemkwaliteit komt onder de Omgevingswet te hangen. Het onderdeel Kwalibo van het Besluit bodemkwaliteit valt niet onder de Omgevingswet, maar onder de Wet milieubeheer. Hetzelfde geldt voor de normdocumenten in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit 2021. Verder zijn de toepassingsdelen (bevoegd gezag, meldplichten, etc.) van de Regeling bodemkwaliteit ondergebracht in het Besluit Activiteiten Leefomgeving en zijn de eisen voor de producent en materialen opgenomen in de aparte Regeling bodemkwaliteit.

Inhoudelijk blijft er veel hetzelfde, maar het was onvermijdelijk dat er wijzigingen moesten worden doorgevoerd. Hoewel de intentie van deze wijzigingen vaak begrijpelijk is, blijkt de invulling niet altijd goed uit te pakken. In dit artikel schetsen we enkele van deze wijzigingen.

Een belangrijke verandering is dat de producent van een bouwstof moet gaan verklaren dat zijn product geen ‘andere stof dan in bijlage A wordt vermeld’ bevat. Deze niet genormeerde stoffen kennen geen beperking, hoewel het zou gaan om stoffen die ‘waarschijnlijk aanwezig kunnen zijn’. Voor een recyclinggrondstof, die voortkomt uit materialen (vaak afval) met een rijk verleden en samenstellingen, is het een opgave om het benodigde bewijs hiervoor te leveren. De wetgever geeft gemakshalve aan dat de certificatieregelingen dit op moeten lossen. Het ontbreekt daarbij echter aan geaccepteerde methoden hoe dit te bepalen. Risicogrenswaarden zijn er niet en nul kan niet. Voor meetmethoden geldt dat de best beschikbare technieken moeten worden gebruikt, maar als er al een methode is, bieden laboratoria deze soms niet aan vanwege onvoldoende markt. Belangrijkste is nog dat er uiteindelijk een brede (maatschappelijke) acceptatie moet bestaan van wat er op de kwaliteitsverklaring komt te staan. Wanneer een producent concludeert dat het goed is, hoeft dat nog niet te betekenen dat de afnemer of het bevoegd gezag dat ook vindt. De wet schrijft voor dat de slager zijn eigen vlees moet keuren, maar dat wekt niet het benodigde vertrouwen. En wanneer de wetgever geen duidelijkheid geeft over wanneer er vertrouwen mag zijn, zal dit een grote rechtsonzekerheid geven voor bouwstoffenleveranciers en meer nog een rem op de circulariteit.

Bovendien: certificatie van deze regels is niet mogelijk, want waartegen moet de certificatie-instelling haar beoordeling uitvoeren?

Daarbij komt dat bevoegdheden meer worden verschoven naar lokaal gezag. De gemeente mag aanvullende eisen stellen. Het wordt dan wel heel gemakkelijk om, ingegeven door een onderbuikgevoel, bouwstoffen te weren. Dit is iets wat nu reeds gebeurt. Willekeur ligt voor de hand, want met welke kennis en onderbouwing stelt het lokale bevoegd gezag een dergelijke eis? Een interregionaal opererende producent (welke is dat niet?) kan niet omgaan met een brede variatie van lokale eisen. Dat heeft het verleden van het Bouwstoffenbesluit, waar we werkten met verschillende eisen afhankelijk van laagdikte, wel bewezen.

De definitie van producttype is ‘producten die dezelfde kenmerken en eigenschappen gemeenschappelijk hebben, waarmee zij zich onderscheiden van vergelijkbare producten, zoals benaming, productiewijze, herkomst, grondstoffen, samenstelling en toepassingsgebied’. Deze zaken moeten nauwkeurig op het certificaat worden omschreven. Het producttype mag niet afwijken van het toelatingsonderzoek. Deze regel kan, afhankelijk van interpretatie, grote gevolgen hebben voor productgroepenregelingen in de diverse beoordelingsrichtlijnen. De productgroepenregelingen betekenen een flinke kostenbesparing, die er tevens toe leidt dat men eerder genegen is producten onder certificaat te brengen en dus onder het controleregime van een beoordelingsrichtlijn. Afbreuk zou het omgekeerde kunnen betekenen: nodeloze kosten en minder controle op de producten. En dan is er nog de Europese regelgeving, de Bouwproductenverordening, die in veel gevallen belemmert dat methoden om producttype aan te tonen worden gebruikt in nationale regelgeving.

Naast de kwaliteitsverklaring zal de producent onder de Omgevingswet per partij een Milieuverklaring moeten gaan afgeven. Dit is de eigenlijke verklaring waarmee de producent verklaart dat de partij voldoet aan de eisen. Tot op heden vervult de afleverbon deze functie, maar ondanks dat deze verplicht blijft, is deze extra administratieve last toegevoegd. De administratie rond een levering wordt enorm: CE-markering met prestatieverklaring en veiligheidsinformatie (en in de toekomst mogelijk nog een conformiteitsverklaring), NL-Bsb certificaat, milieuverklaring, leverbon, KOMO-certificaat. Dit met deels overlappende informatie. Leverbonnen moeten volgens de Omgevingswet door de producent van een handtekening worden voorzien.

Het is algemeen bekend dat er statistisch gezien bij monsterneming en keuring een foutmarge is. Om als producent te kunnen beweren dat een product voor 100% voldoet aan de eisen moet daarom een grote veiligheidsmarge worden ingebouwd. De k-waardesystematiek (statistische evaluatiemethode voor goed- of afkeuring van het product), laat enige ruimte voor producten die (net) niet voldoen aan de eisen. Statistisch betekent dit dat een product zowel beter als slechter kan zijn dan de metingen uitwijzen.
Daarom is er in het Besluit bodemkwaliteit en voorganger Bouwstoffen­besluit een marge ingebouwd die onterechte afkeuring voorkomt. Dit is de factor 1,4. Deze factor is in de Regeling bodemkwaliteit plotseling verdwenen. Het is van belang te weten dat een goede rechtspraak voorkomt dat dit probleem eenzijdig bij de producent wordt gelegd. Echter, nu het geen onderdeel meer is van de regelgeving, moet dit wel actief worden ingebracht mocht het tot een rechtszaak komen.

Een certificatie-instelling moet onder de Omgevingswet een uitgebreide rapportage schrijven over de toelating bij certificering van een product. Doel hiervan is het verkrijgen van de vereiste erkenning voor dit certificaat. In het verleden was deze procedure veel eenvoudiger waarbij de certificatie-instelling een groter deel van deze verantwoordelijkheid mocht nemen. Ook dit is weer een lastenverzwaring. En een motie van wantrouwen aan de certificatie-instellingen. Problematisch ook, want hoewel bestaande certificaathouders hun rechten (erkenningen) behouden, zal er bij iedere nieuwe aanvulling op het certificaat (bijvoorbeeld toevoeging van een producttype, zie boven) een uitgebreide administratie moeten worden opgesteld en meegestuurd. Een lastenverzwaring die ongetwijfeld aan de producent zal worden doorberekend.

Al met al bestaat de indruk dat men met de nieuwe Regeling bodemkwaliteit juridische wegen heeft gezocht om enkele incidenten te voorkomen die in het recente verleden zijn opgetreden. Dit pakt nadelig uit voor de uitvoerende praktijk en geeft een groot ondernemersrisico. Gelukkig beseft het ministerie ook dat het niet zo moet zijn dat de bouwstoffenwereld met de invoering van de Omgevingswet tot stilstand komt en zich eenzijdig gaat richten op primair. De kans dat dit door aanpassing van wetsteksten wordt opgelost is erg klein. Er kan nog wel veel worden verbeterd door het ontwikkelen van een instrumentarium en duidelijkheid. En voorlichting om het lokale gezag in deze oplossingen mee te krijgen. In de komende maanden is er dus nog veel werk te verzetten, want de rechtszekerheid van ondernemingen staat op het spel en misschien belangrijker nog: de circulariteit van de bouwgrondstoffenvoorziening in Nederland. Alleen met oplossingen die ook politiek en maatschappelijk draagvlak hebben is dit te herstellen. Maar dat is niet eenvoudig.

Artikel door: Peter Broere, BRBS Recycling